ЧАСТНЫЙ ВЗГЛЯД
Общеполезный журнал для чтения
Оглавление

Экономика / Статьи

Виктор Агроскин

КАК ВЫПУТЫВАТЬСЯ ИЗ СЕТЕЙ

Реформирование инфраструктурных отраслей экономики требует создания механизма ценообразования на услуги сетей, считающихся естественными монополиями. В обзоре описаны модели обеспечения открытого доступа к сетевым услугам монополистов, условия передачи сетевых объектов от монополистов независимым системным операторам и принципы установления цен на основе учёта издержек. Далее рассказывается о преодолении основных недостатков этих подходов при развитии свободных рынков доступа к сетям.

Автор благодарит заказчиков исследования, лежащего в основе этого обзора – РАО «ЕЭС России» и компанию TechInvestLab.com.

Реформы инфраструктуры

В конце XX века развитые и развивающиеся страны почувствовали необходимость реформирования инфраструктурных отраслей экономики. Применявшееся на протяжении почти целого столетия государственное регулирование перестало обеспечивать условия для удовлетворения растущего спроса на услуги связи и энергоснабжения, водопровода и канализации.

Потребители требовали новых продуктов, обеспечить которые могло только ускоренное внедрение новых технологий. Общественное мнение заставляло обращать внимание на эффективность производства, экологическую безопасность, доступность продуктов и услуг для бедных слоёв населения. На протяжении многих лет государственного регулирования именно решение этих задач декларировалось как важнейший аргумент в пользу вмешательства в деятельность частных предпринимателей. Однако на практике оказалось, что государство не в силах их разрешить. Термин “провалы государства” (government failures) пока ещё редко используется экономистами, предпочитающими обсуждать “провалы рынка” (market failures), но провал прежней государственной политики де-факто признан государством, совершившим переход к реформам, дерегулированию и либерализации рынков.

Быструю победу одержала теория разделения инфраструктурных отраслей, до этого представлявшихся единым целым, на монопольную и конкурентную составляющие. Производство электричества, добыча газа, продажа розничным потребителям, расчёты, маркетинг и многое другое попали в категорию конкурентных, но сети доставки продуктов (трубопроводы, линии электропередач, телефонные провода) по-прежнему представляются естественно-монопольными сферами многим учёным и всем государственным чиновникам.

Сегодня “монополией” называется любой участок сетевой инфраструктуры, в настоящее время не имеющий обходных путей. Если кто-то признан естественной монополией, то ему гарантировано регулирование и отсутствие конкуренции. Налицо замкнутый круг, невозможность практического поиска ответа на вопрос: “А что будет, если просто разрешить всем делать ЭТО?”.

Несмотря на обилие экономических теорий, подкреплённых изощрённым математическим аппаратом и статистическими выкладками, основным всегда оказывается «простой» аргумент, само собой разумеющийся и не нуждающийся в доказательстве: «Для конкуренции на рынке сетевых услуг необходимо создание параллельных участков сетей. А параллельные участки неэкономичны и приводят к неоправданному расходованию средств».

Использование здесь понятия “неэкономично” показывает, что якобы есть экономический расчёт, который может показать, выгодно или нет строительство двух, трёх, пяти параллельных участков какой-либо сети.

В рыночной экономике (к этой категории относит себя и Россия) действуют два важных постулата:

Поэтому можно вполне потребовать уточнения нашего “простого” аргумента. О чьих средствах идёт речь, для кого неоправданны издержки, вытекающие из строительства параллельной линии? Для инвесторов – хозяев линии? Для клиентов – будущих покупателей продуктов и услуг? Для владельцев земли, продавших права на прокладку линии? Для других претендентов на эту землю, предложения которых были отвергнуты? И еще: на каких ценах основаны расчёты, позволяющие сделать вывод о выгодности проекта для данного хозяина средств? Вспомним, что до начала реформ никаких рыночных цен у нас просто нет…

Отказ от регулирования и либерализация рынка в наши дни всегда проходят постепенно и под жёстким контролем государства. Примеры “обвальной” либерализации, типа отпуска цен в России, достаточно редки, и никогда не охватывают так называемых “монопольных” отраслей. Государство пытается организовать процесс реформирования, построить рынки в соответствии с выбранными теоретическими моделями, предусмотрев при этом механизмы их модификации и настройки. Новизна и радикальность применённых изначально моделей определяются в основном политической ситуацией в стране на момент проведения реформ, силой или слабостью правительства, индустриальных и рыночных лоббистов.

Внедряемые государством модели начинают приносить плоды с момента совершения первых сделок по новым правилам. Предприниматели формируют свои стратегии, делают инвестиции, получают оценку на фондовых рынках. На этапе функционирования регулируемых рынков начинает увеличиваться разнообразие игроков, приходят новые участники, возникают новые типы бизнесов. Усиливается давление в сторону продолжения и поддержки реформ. Государственные чиновники уже не могут игнорировать результаты реформ. Механизмы адаптации рынков начинают работать – где-то со скрипом, где-то гладко, в зависимости от конкретных политиков, регуляторов, предпринимателей. Ещё одним источником изменений является опыт других отраслей экономики, или других стран, где реформирование началось раньше, или пошло другими путями.

Попытка обрисовать пути этих изменений на примере электроэнергетики, предпринятая ниже, по необходимости является иллюстративной и неполной, однако позволяет обратить внимание на основные тенденции развития дерегулированной инфраструктурной отрасли.

Открытый доступ и разделение бизнесов

Первым шагом к дерегулированию рынков электроэнергетики стало требование открытого доступа, адресованное вертикально-интегрированным энергокомпаниям, совмещающим владение сетью с изготовлением и продажей товаров и услуг, доставляемых через эту сеть. Открытый доступ должен обеспечиваться всем лицам, претендующим на использование участков сетевой инфраструктуры. В рамках этой концепции все потенциальные конкуренты могут получать доступ к монополизированной инфраструктуре по регулируемым ценам.

Однако сохранение структуры вертикально-интегрированных монополий с ценовым регулированием доступа оказалось крайне сложным на практике.  Поэтому основой следующего этапа реформ стала концепция разделения энергетики на конкурентные виды деятельности – генерацию, сбыт, обслуживание, и монопольные – передачу электроэнергии и диспетчеризацию. Принудительное разделение частных компаний потребовало значительных издержек, оплачиваемых из карманов акционеров. Однако далее государство начало накладывать дальнейшие ограничения на права собственности.

Управления сложными сетевыми объектами требует поддержания оптимальных технологических режимов работы. Считается, что наиболее эффективное управление возможно только путём создания единого системного оператора для единой энергетической системы. Системный оператор осуществляет централизованную обработку данных о планируемых и реальных режимах генерации и нагрузки, состоянии сетей. Системный оператор осуществляет диспетчеризацию, ведение режимов генерации и управление имеющимися резервами исходя из результатов этой обработки. Если энергосистема страны может быть разделена на регионы, перетоки энергии между которыми ограничены или невозможны, системные операторы могут быть созданы для каждого из таких регионов в отдельности. Однако, если создание единой энергетической системы в регионе необходимо, существование системного оператора является условием её функционирования.

Для решения технологической задачи оптимизации и экономической задачи обеспечения равного доступа сетевые активы частных компаний передаются в оперативное управление системному оператору. Если магистральные сети в едином энергетическом регионе находятся в собственности нескольких владельцев, все они обязаны заключить договор с системным оператором на стандартных условиях. Сохраняя право собственности, владелец сети получает право на получение прибыли от эксплуатации сети, осуществляемой системным оператором. Если в управлении системного оператора оказываются сети нескольких владельцев, системный оператор должен использовать модель сети, позволяющую разделить получаемую плату между владельцами. Владелец сети не вправе отказаться от обязанностей обслуживать и ремонтировать сеть, и не имеет права продать активы без уведомления (а иногда и согласия) системного оператора. При этом в случае продажи активов покупатель обязан заключить с системным оператором тот же договор на передачу активов в оперативное управление, который был у продавца.

На системного оператора возлагаются задачи управления энергетическими рынками и даются права прямого вмешательства в дела участников рынка. Поэтому системному оператору государством предписывается независимый статус. Независимость может быть обеспечена, например, некоммерческой организацией, находящейся в равной собственности всех участников рынка.

На начальном этапе реформирования рынка под требование передачи активов подпадают все владельцы существующих на данный момент сетевых объектов. Важно отметить, что в случае строительства любым инвестором новых магистральных сетевых объектов логика этой модели требует обязательной передачи вновь создаваемых объектов в управление системного оператора и согласия инвестора на принятый механизм ценообразования.

Сетевой тариф

Системный оператор уполномочен обеспечивать равный доступе к сетям. Так как системный оператор не является производителем или продавцом электроэнергии, для его работы не нужны сложные моделей ценообразования, используемых для сетей вертикально-интегрированных компаний. Но оказываются ли простые модели лучше?

Цена сети должна включать две компоненты:

Для определения первой компоненты наиболее популярной является модель “издержки плюс”. В соответствии с этой моделью, сетевой тариф определяется на основе бюджета сетевой компании.

Бюджет сетевой компании складывается из:

Каждая строка этого бюджета нуждается в комментарии.

Расходы и амортизационные отчисления требуют пристального контроля со стороны государства. Очевидные экономические стимулы заставляют сетевую компанию их завышать и убеждать системного оператора в абсолютной необходимости повышения тарифов.

Компания будет стремиться протолкнуть любые проекты инвестиционного характера, если увидит возможность увеличить свои поступления, расходы, численность. Это означает, что одобрение инвестиционной составляющей должно быть передана в ведение централизованного планирующего органа, ответственного за развитие отрасли. Развитие сетевого хозяйства должно диктоваться потребностями генераторов и покупателей, а не самих сетевиков, поэтому организовать работу такого органа будет не просто.

Наконец, доход инвесторов требует оценки вложенного капитала и определения ставки процента, учитывающей риски отрасли, риски страны и региона, ожидания инвесторов. Только свободный рынок может в комплексе оценить эти параметры, и административное регулирование здесь не увеличивает инвестиционной привлекательности сетевого бизнеса. Ошибки будут отпугивать потенциальных инвесторов, а возможности для коррупции создавать отрасли негативный имидж.

Устанавливаемые регулятором цены практически всегда приводят к искажениям инвестиционных решений, но вероятность ошибки ненамного снижается при переходе от декретных цен к регулируемым ценам, или ценам, определяемым на основе моделирования, а не спросом и предложением. Определяемый по принципу “издержки плюс” сетевой тариф несёт минимальную информацию о спросе потребителей на совершенствование определённых участков сети, то есть практически не помогает в регулировании спроса на ограниченные ресурсы – участки сети малой пропускной способности. Отсутствие цены сетевых ограничений не позволяет надеяться на инвестиции в модернизацию сетей.

Формирование платы за передачу через участки с ограниченной пропускной способностью возможно в рамках механизмов свободной или регулируемой торговли электроэнергией.

Пулы

Рынки электроэнергии, создававшиеся в разных странах на первых этапах реформ, были основаны на принципах торговых пулов, членство в которых было обязательным для продавцов и покупателей. При торговле через пул устанавливается единая равновесная цена, обеспечивающей удовлетворение всего существующего по этой цене спроса и предложения. В пуле невозможно определить, кто и кому из участников рынка продал данное количество электроэнергии. Все покупатели считаются купившими электроэнергию совместно у всех поставщиков, так что в идеальном пуле сумма платежей покупателей равна сумме, причитающейся продавцам.

На практике сетевые ограничения и потери при передаче электроэнергии приводят к тому, что спрос и предложение участников рынка не позволяют сформировать единой равновесной цены. Для каждой зоны сети может быть рассчитана своя зоновая равновесная цена, учитывающая спрос и предложение участников, подключённых к данной зоне, и ограничения на перетоки из других зон. Но часть электроэнергии из более дешёвой зоны будет передана и продана в более дорогой зоне. Так как в каждой зоне покупатели и продавцы платят цену своей зоны, возникает маржа (спрэд) между ценами покупки и продажи, и образующаяся разница будет аккумулироваться на счетах системного оператора. Эта разница оказывается платой владельцу сети за его дефицитный ресурс.

Однако для покупателя эта компонента оказывается скрыта в его зоновой цене, он не получает информации о разделении платежа на плату за энергию продавцу из другой зоны, и плату за передачу сетевой компании. Тем самым покупатель лишается возможности принимать решения о более приемлемом для себя размещении нагрузки, а эта возможность является единственным инструментом покупателя оказывать давление на сетевика. Генератор вообще не получает дополнительного вознаграждения за продажу части своей энергии в дефицитном регионе.

Недостатки пулов

В момент старта реформ государственные агентства видели целый ряд достоинств пулов, но развитие рынка заставило пересмотреть эти оценки.

Политическая приемлемость пулов перестала играть роль после начала либерализации. Давление новых игроков изменило расклад сил на политическом рынке.

Принудительное участие в рынке первоначально увеличивает его ликвидность. Однако вместе с ликвидностью приходит её неразлучная спутница – неустойчивость. Резкие колебания ежедневного краткосрочного рынка заставили производителей и потребителей искать защиты в долгосрочных двусторонних контрактах, и часть рынка ушла из пула в двусторонние контракты, если они были разрешены законодательно. А если нет, то давление участников привело к отмене запретов, как это произошло в Великобритании с введением NETA (Нового порядка торговли электричеством, New Electricity Trading Arrangement)

Торговля электроэнергией через пул является наиболее подходящей моделью рынка для решения задач балансирования сети и соблюдения физических законов. Однако для соблюдения законов (а вернее – требований) рынка эта модель подходит не лучшим образом. Если торги проводятся по правилам, ориентированным на наилучшее использование существующей сетевой инфраструктуры, со всеми её недостатками и ограничениями, они неизбежно консервирует эту инфраструктуру.

Оказалось, что в пуле производители могут диктовать рынку свою волю. Поставщики и потребители торгуют не друг с другом, а с компьютерной программой, действующей по заранее известному алгоритму. Ежедневные повторяющиеся торги позволяют участникам выработать оптимальную стратегию, причём эта стратегия оказывается похожей для всех продавцов. На иных рынках, где механизмы торговли менее предсказуемы, группа производителей, ни один из которых не владеет более чем 20% предложения, не может доминировать на рынке. Но механизм торговли в пуле поощряет производителей с небольшими долями рынка действовать в одном направлении.

Торговля через пул может быть значительно модернизирована для преодоления перечисленных недостатков. Но это потребует увеличения вычислительных мощностей, инвестиций в оборудование, телекоммуникации, программное обеспечение. Однако именно простота и дешевизна пула изначально склоняла регуляторов к выбору пула как модели рынка.

Во многих странах торговля энергией предусматривает возможность заключения прямых (двусторонних) контрактов. Со временем именно двусторонние контракты начинают вытеснять пулы. Развитие двусторонних контрактов становится заключительной стадией либерализации энергорынков.

Двусторонние контракты и биржи

Заключение двусторонних прямых контрактов привлекательно в силу многих причин:

Двусторонние сделки могут совершаться путём прямых переговоров, или на организованных рынках. Такие рынки создаются самими участниками, либо на существующих товарных биржах, либо на новых биржах, сегодня в основном электронных. В одном регионе могут сосуществовать и конкурировать несколько таких рынков. Конкуренция между ними позволяет определить оптимальные для участников формы торговли, стандартные продукты, условия членства.

На энергорынках обращаются привычные для участников формы форвардных, фьючерсных и опционных биржевых контрактов, а также свопы, спрэды и прочие внебиржевые продукты. Сроки контрактов определяются интересами продавцов и покупателей, для биржевых площадок возникают возможности конкуренции друг с другом за счёт предоставления наиболее подходящих инструментов для торговли.

Конечно, нет никаких сомнений в том, что государственные энергетические регуляторы заявляют свои претензии на надзор за биржами, а не только за пулами или балансирующими рынками. Государство ссылается на необходимость обеспечивать надёжное и бесперебойное функционирование отрасли. Однако эти претензии не представляются обоснованными, ведь если разрешены внебиржевые прямые сделки, то наличие организованных рынков для их заключения скорее снижает риски, чем их увеличивает.

При развитии двусторонних контрактов в руках системного оператора остаётся управление балансирующим рынком. Информация о заключённых двусторонних контрактах является исходными данными, используемыми при определении режимов генерации и диспетчеризации. Стороны прямых двусторонних контрактов должны заявлять заранее о планируемых поставках по своим контрактам. Управление сетью и балансирующими агрегатами основывается на этих данных и на заявках, поданных на балансирующий рынок. Отклонения реальных графиков генерации и потребления от заявленных, вызывающее необходимость управления нагрузками на ограничивающие сечения сети, оплачивается в соответствии с принятой системой распределения и оплаты прав на транспортировку.

Права на транспортировку

Для обеспечения технологической устойчивости сети системный оператор должен иметь инструмент наказания участников, отклоняющихся от заявленных режимов работы и тем самым заставляющих вносить изменения в работу сети. Таким инструментом становится рынок прав доступа к сети, позволяющий определить спрос поставщиков и потребителей на передачу энергии.

Для организации рынка билеты на право доступа выпускает сетевая компания или, чаще, системный оператор от её имени. Билеты предоставляют, в зависимости от модели рынка, либо право на подключение к сети в данной зоне, либо право на передачу энергии через данное ограниченное сечение. Билеты выпускаются на стандартные объёмы передачи в течение стандартных интервалов (час или полчаса), при этом первичная продажа возможна пакетами, покрывающими день, неделю или месяц поставок.

Билеты могут размещаться на первичных аукционах, довыпускаться системным оператором в случае ввода в действие дополнительных сетевых мощностей и выкупаться на рынке в случае возникновения новых ограничений. Системный оператор может быть организатором рынка, выпускать производные инструменты на билеты (форварды и фьючерсы), или оставить выполнение этих функций самим участникам, имеющим возможность организовывать торговые площадки самостоятельно.

Участники рынка, обеспечившие билетами свои заявленные графики, не несут дополнительных издержек. К участникам, не обеспечившим своих заявок билетами, системный оператор применяет штрафные санкции, вплоть до требования продать или приобрести энергию на балансирующем рынке, а не по прямому контракту.

Перспективы развития энергорынков

Необходимо ещё раз подчеркнуть, что все описанные выше механизмы представляют различные способы взимания платы за пользование ограниченными сетевыми ресурсами и распределения доступа к ним. Варианты различаются степенью рыночности, и наиболее рыночные решения (торгуемые права доступа) дают, по-видимому, наилучшие результаты с точки зрения прозрачности формируемых ценовых сигналов и эффективности получающегося распределения.

Источником доходов сетевых компаний всегда является наличие сетевых ограничений, и без формирования конкурентного давления на сети рынок прав доступа останется механизмом регулирования, но не расширения мощности. Конкурентное давление может осуществляться двумя способами:

Первый механизм конкуренции в большей или меньшей степени работает всегда. С появлением рынков прав доступа к инфраструктуре, отдельных от рынков самого товара (электроэнергии), происходит настоящая революция. Теперь утверждения об “экономичности” или “неэкономичности” строительства параллельной инфраструктуры могут быть подкреплены экономическими расчётами и бизнес-планами. Если рыночная цена услуги по транспортировке такова, что инвестор готов инвестировать в проект строительства, то существование государственных ограничений на конкуренцию в якобы “монопольной” области деятельности становится неоправданным. Если рыночные цены этой услуги снижаются, существующий монополист развивает сеть и удовлетворяет спрос покупателей, то нет оснований регулировать его деятельность и нести издержки на содержание аппарата контроля и принуждения.

При сегодняшнем развитии технологий создания финансовых инструментов, рынков, систем расчётов, любая инфраструктурная отрасль не может быть объявлена естественной монополией на основании теоретических расчётов и моделей. Только после дерегулирования отрасли и формирования свободных рынков становятся возможыми прогнозы относительно инвестиционной привлекательности, скорости внедрения инноваций, качества человеческих ресурсов, и иных составляющих, определяющих успех в современной экономике.