В нашей стране сложилось массовое убеждение, что для осуществления реформ необходимо, чтобы кто-то (“команда реформаторов”) заранее подготовил детальный документ (“программу реформ”), содержащий массу отраслевых разделов и тщательных расчетов. Когда “программа” готова, правительство – совершенно не обязательно включающее в себя разработчиков этого документа – приступает к осуществлению реформы.

Это убеждение неверно, и неверно сразу в нескольких аспектах.

Во-первых, никакая реформа не может быть осуществлена, если ее разрабатывают одни люди, а осуществляют другие. Наоборот, все успешные реформы проходили именно таким образом, что их идеологи и разработчики, нередко люди из чисто академической области, оказывались во главе ключевых экономических учреждений государства.

Реальное государственное управление состоит из огромного множества частных, мелких решений и шагов. Даже если обязать чиновника “осуществлять реформу” в целом, эти частные решения он будет принимать, исходя из собственных представлений, собственной системы ценностей, нередко отличной от реформаторской. То есть даже когда все эти решения будут совершенно легальны с правовой точки зрения, они ведут в сторону, противоположную намеченной “проектом реформ”.

Во-вторых, реальные, реализуемые меры должны исходить из существующей экономической практики. Они должны в максимально возможной степени носить дозированный, терапевтический характер, быть нацелены на то, чтобы использовать накопленные законодательство, традиции, опыт, практику.

Для этого реформаторы должны сами предварительно оказаться в шкуре практиков, погрузиться в реальное управление. Реформы “с нуля”, по принципу “чистого листа бумаги” возможны только в совершенно критической ситуации национальной катастрофы или образования новой государственности, что, будем надеяться, нам не угрожает.

Непосредственное знакомство с внутренней практикой экономического управления необходимо и для того, чтобы обеспечить максимальную согласованность мероприятий в различных областях, взаимная связь которых может быть не очевидна для взгляда со стороны.

Таким образом, условная модель технического осуществления реформы может выглядеть приблизительно следующим образом.

Сперва идентифицируется группа людей, объединенных общим видением ситуации и представлениями о желательности изменений. Это видение вовсе не обязательно должно быть выражено в виде формальной программы, хотя часто сколачивание группы происходит именно в ходе подготовки некоего документа – не “программы реформ”, а идеологической программы, манифеста, объединяющего участников кредо. Тем не менее речь вовсе не обязательно идет о теоретиках, ученых – это вполне могут быть государственные чиновники, бизнесмены, люди без формальной экономической подготовки (образование в рамках господствующих экономических школ, в скобках будь сказано, чаще вредит, чем приносит пользу).

Эти люди расставляются по важнейшим экономическим учреждениям государства, которые продолжают осуществлять текущую деятельность.

В течение некоторого периода – скажем, полугода – эти люди занимаются тем, что вникают в сложившуюся практику, исправляют самые очевидные недостатки существующей системы и ведут разработку глубоких реформистских мероприятий.

Для того, чтобы такая разработка была плодотворной, необходимо, чтобы первоначальная “команда” ощущала достаточную политическую поддержку, могла рассчитывать на определенную перспективу, не испытывала необходимости погружаться в политиканское перетягивание каната и фракционную борьбу (“борьба за доступ к телу”, “расстановка своих людей” и т.д.).

Пока эти условия отсутствуют, говорить о реальных реформах не имеет смысла.

Можно говорить о двух типах экономических реформ.

Первый тип предполагает принятие ряда мер подлинно революционного характера, не прошедших проверку и испытание в других странах. Эти меры отталкиваются не столько от “опыта соседей”, сколько от внутренней теоретической подготовки реформаторов, их идеологической убежденности в правильности и необходимости соответствующих преобразований. Естественно, реформы такого рода не часты. К числу стран, в то или иное время на протяжении примерно последних сорока лет осуществивших такие преобразования, можно отнести Гонконг, Чили, Новую Зеландию, Аргентину и Эстонию. Помимо непосредственных результатов для самих этих стран, имел место важнейший демонстрационный эффект. Те страны, которые воспользовались опытом “первопроходцев”, могут рассматриваться как проводящие экономические реформы второго типа, более рутинные и стандартные.

Понятно, что примеры экономических реформ второго типа гораздо более многочисленны. В частности, именно к ним следует отнести абсолютное большинство успешных реформ в так называемых странах “переходной экономики” (то есть пост-социалистических странах Восточной Европы и бывшего СССР).

Особенность экономических реформ второго типа состоит в том, что они, вообще говоря, вовсе не требуют наличия какой-то необыкновенно квалифицированной “команды реформаторов”. Как показал опыт, для этого вполне достаточно обычных аппаратных специалистов среднего уровня, из числа которых быстро вырастают сравнительно незашоренные и инициативные руководители экономических ведомств. Международные финансовые институты – прежде всего МВФ и Всемирный банк – уже накопили и переработали огромный опыт таких преобразований. Когда правительство действительно заинтересовано в проведении экономической реформы, оно может воспользоваться квалифицированной экспертной поддержкой из этих и ряда других источников. Как уже сказано, подготовка “программы реформ” в этом смысле никоим образом не является подлинной проблемой.

Конечно, очень хотелось бы видеть Россию среди стран-реформаторов первого типа, в кругу новаторов и первопроходцев. На протяжении последних десяти лет автор принимал участие в обсуждении разнообразных соображений на предмет того, какие нетривиальные меры можно было бы осуществить в России. Понятно, что эти соображения, скорее всего, обречены на то, чтобы остаться на бумаге. Их роль – по большей части интеллектуальная, умозрительная. Но следует подчеркнуть, что России не удалось по-настоящему войти даже в круг стран, проводящих более или менее стандартные экономические реформы второго типа. Россия, с именем которой в 1991-1993 годах связывались особые надежды в смысле глубины и скорости экономических преобразований, в настоящее время серьезно отстает от большинства стран Восточной Европы, Прибалтики, а в ряде аспектов – и от ряда стран бывшего СССР.

Это отставание во многом маскируется тем, что Россия смогла переключить на себя огромную топливную ренту, которую до конца 80-х и начала 90-х годов делила с бывшими союзниками, и получила очень значительную внешнюю финансовую помощь (в относительных размерах намного превысившую помощь странам Восточной Европы и бывшего СССР). Наконец, специфика экономического развития России последних лет выразилась и в том, что произошло небывалое перераспределение ресурсов в пользу ряда регионов и местностей, в первую очередь в пользу Москвы. А так как проблемы российских реформ обсуждаются прежде всего в Москве, то реальная картина российской действительности в умах участников обсуждения неизбежно оказывается несколько искаженной.

Таким образом, ключевой вопрос, требующий внимательного рассмотрения, состоит не столько в том, что следует записать в “программу экономических реформ”, а в том, почему все многочисленные программы такого рода, разрабатываемые уже больше десяти лет, так и не удалось полноценно реализовать. Пока не будет дан ответ на этот вопрос, перечисление “направлений реформ” останется более или менее ритуальным действием.

Как представляется, ответ на этот вопрос – в адекватности или неадекватности государственного, политико-административного устройства страны. Иначе говоря, “объект” реформы, устройство страны с ее государственными формами и структурами, должны отвечать неким критериям общественной приемлемости.

Для прояснения этого аспекта имеет смысл обратиться к опыту 1988-1991 годов. В то время абсолютное большинство экономистов и политиков считали, что предметом дискуссий и размышлений должна являться экономическая реформа в узком смысле – то есть проблемы освобождения цен, конвертируемости рубля, коммерциализации предприятий, реформа внешней торговли, приватизация и т.д. Вокруг этих вопросов ломались копья, шло разделение на “реформаторов” и “ретроградов”. На самом же деле – и сегодня это особенно очевидно – подлинным препятствием преобразований было само существование СССР. Пока продолжало сохраняться это противоестественное, изжившее себя государственное образование, все усилия в узкой области “экономической реформы” были обречены на провал. И наоборот – когда “союзный узел” оказался так или иначе разрублен, перечисленные выше вопросы (либерализация цен, конвертируемость валют и пр.) перешли на чисто технический уровень.

Соответствующие примеры далеко не ограничиваются пространством бывшего СССР. Можно вспомнить, что в 1989-1990 годах две восточноевропейские страны приступили к примерно одинаковым экономическим преобразованиям. Речь идет о “реформах Бальцеровича” в Польше и “реформах Марковича” в Югославии. Но если результаты польских реформ сегодня повсеместно признаны как достижение исторических масштабов, то югославские реформы пали жертвой политических процессов переустройства бывшей федерации. Такой же анализ можно провести и на примере бывшей Чехословакии, где мирный раздел страны позволил одним движением “снять” накопившийся груз проблем и устранить препятствия для экономических преобразований.

Вообще говоря, следует отбросить распространенную – и не только в нашей стране, но и на Западе – иллюзию, будто “правильное экономическое устройство”, поток щедрой помощи и т.д. могут служить средством умиротворения далеко зашедшего процесса национально-государственного сепаратизма. Эта иллюзия – пережиток вульгарного марксизма с его догмой о “первичности экономических факторов”.

Итак, распад СССР, хотя и непоследовательный, даже сейчас не вполне завершенный (почти два года тянулась история с “рублевой зоной”, влачит потустороннее существование мертворожденный институт СНГ, сохраняется нелепый порядок особого налогообложения торговли с “ближним зарубежьем” и т.д.), позволил осуществить ряд важных преобразований, которые можно характеризовать как незавершенная экономическая реформа второго типа. Тем не менее, всеми признается, что Россия все еще не завершила эти реформы. Ожидание неясных “настоящих реформ” носит повсеместный, всеобщий характер.

Если попытаться понять, что же сегодня препятствует нормальному устройству экономической жизни России – нормальному даже с точки зрения “рутинной” реформы второго рода – то окажется следующее. Для граждан России, характерно своего рода раздвоение сознания по отношению к экономическому устройству страны. Они не соотносят ожидаемых действий государства в экономической области с необходимыми для этого жертвами и трудностями, которые должны нести, в конечном счете, сами же граждане.

С одной стороны, ожидается, что государство должно “помогать” практически любому профессиональному или иному набору граждан, который только можно вообразить (ученым, врачам, учителям, крестьянам, хлебопашцам юга, скотоводам Нечерноземья, работникам севера, отечественным производителям, потребителям, банковскому сектору, экспортерам, малым и средним предприятиям, градообразующим предприятиям, жителям малых городов, Москве, молодежи, пенсионерам, рабочим, военнослужащим, государственным служащим, рыбакам, морякам, работникам ВПК, производителям потребительских товаров и далее до бесконечности).

С другой стороны, все жалуются на “невыносимое налоговое бремя”, а уклонение от налогов ни в малейшей степени не расценивается общественным сознанием как нечто порочащее или постыдное.

С одной стороны, ожидается, что государство должно постоянно расширять круг предметов своего “наблюдения” и лицензирования. Практически любая жизненная проблема порождает жалобы на отсутствие должного “государственного контроля” в соответствующей области.

С другой стороны, такой же всеобщий характер приобрели жалобы на всеобъемлющую коррупцию в регулирующих органах. Практически это означает, что, как только граждане сами оказываются объектом регулирования, они перестают рассматривать это регулирование как легитимное, полезное и необходимое.

Иллюстрации такого раздвоенного сознания можно продолжать до бесконечности.

Характерно, что на уровне индивидуального поведения такое раздвоенное сознание должно безошибочно свидетельствовать о каком-то психическом расстройстве. Нормальный человек способен более или менее адекватно соотносить свои потребности со своими возможностями. То же характерно и для жизнеспособных коллективов, осуществляющих экономическую деятельность.

Как же преодолеть эту “экономическую шизофрению”, охватившую нашу страну?

Для этого надо разобраться с проблемой федерализма. Сегодня решение этой проблемы превратилось в ключевой вопрос социально-политической жизни страны. Обсуждение федерализма должно предшествовать всем разговорам об “экономической реформе” в узком смысле слова.

Суть проблемы – в признании того, что подавляющая часть экономических проблем России может и должна решаться не на федеральном уровне, не в центре, не в Москве, а в регионах (под которыми мы понимаем области, края и республики). Если попытаться перебрать, одно за другим, направления расходов федерального бюджета, то окажется, что подавляющая их часть гораздо эффективнее может осуществляться на уровне региона. К ним можно отнести – охрану общественного порядка, здравоохранение, образование, местный и городской транспорт, социальное обеспечение и т.д. Соответственно, именно на региональный уровень должны быть переданы полномочия по установлению как необходимого уровня финансируемых за счет бюджета услуг, так и соответствующего этому уровню налогообложения.

Чтобы осознать масштабы данной проблемы, полезно взглянуть на нее с определенной исторической перспективы. Тогда окажется, что Россия в настоящее время оказывается в своего рода “точке вызревания” процесса регионализации, в скрытом виде продолжающегося уже около пятидесяти лет. Я бы назвал этот процесс “анти-токвилевским”. В свое время великий историк и социолог Алексис Токвиль показал в знаменитой книге “Старый порядок и революция”, что основной результат Великой французской революции – небывалая административная централизация Франции – оказался не продуктом мышления самих революционеров или Наполеона, а завершением длительного процесса, в скрытом виде развивавшегося при “старом режиме”. Токвиль обнаружил этот процесс, не замеченный самими современниками, и тем самым указал подлинное место революции в истории Франции.

Продолжая сравнение, можно сказать, что в России к середине XX века завершился продолжавшийся как минимум с середины XVIII столетия процесс административной перетряски и централизации. Все это время центральные власти постоянно пересматривали структуру регионов (губерний), их количество, границы, принципы образования, административное устройство. Этот процесс начался до большевистской революции и не был прерван ею. Свидетельством тому – постоянные изменения в административно-территориальном делении страны и внимание, которое уделялось обсуждению принципов этого деления как в научной литературе, так и в административной переписке.

С середины 50-х годов нашего столетия этот процесс резко изменил свое течение. Границы регионов и их количество практически не подвергались изменению. Характерно, что на следующем уровне – городов, районов, поселений – преобразования продолжались: районы и поселения объединялись, разделялись, их границы пересматривались. Областное же деление превратилось в необсуждаемую, исторически заданную реальность. Соответственно, едва ли не впервые в современной истории России выработалось устойчивое представление граждан о своей принадлежности к тому или иному региону. Регионализации “в умах” соответствовала и регионализация “на земле” – развитие транспортных и прочих инфраструктурных сетей по большей части соответствует региональному принципу. Интенсивность местных хозяйственных связей на границе регионов снижается, возрастая по мере приближения к региональному центру.

Именно с региональным уровнем соотносится та или иная конфигурация политической власти, концентрирующейся прежде всего в региональном центре. Характерно, что в период до 1999 года, когда отставания в выплате пенсий были характерной чертой российской экономики (не следует забывать, что избавиться от этой особенности удалось только в результате общего резкого снижения реального уровня всех пенсий), масштабы этих задержек были различными в различных регионах, но едиными внутри регионов. А ведь это и есть важнейшая характеристика экономической территориальной единицы – единые параметры взаимоотношений между государственной властью и экономическими субъектами.

Нельзя обойти и тот факт, что именно на уровне регионов наблюдается процесс реального демократического участия населения в управлении. Единственный критерий такого участия – возможность смены руководства мирным путем посредством выборов альтернативного кандидата и поражения тех, кто находился у власти до выборов. На уровне регионов таких примеров накоплено уже немало, в то время как на уровне федеральной власти такое еще не происходило (характерно, что на Украине и в Белоруссии поражение действующего президента и демократический приход к власти альтернативного кандидата – уже исторический факт, что позволяет сблизить их со странами Восточной Европы и Прибалтики, в отличие от других государств бывшего СССР).

Нам могут указать на многочисленные примеры неприкрытого деспотизма тех или иных губернаторов. В ответ следует обратить внимание, что именно незавершенная регионализация и создает благодатную почву паразитического поведения региональных властвующих элит. При существующем раскладе эти элиты могут направлять значительную часть своих управленческих и административных ресурсов на “оседлание” потоков федерального перераспределения. Огромные размеры страны приводят к тому, что эти потоки становятся исключительно ценной приманкой, а всеобщее участие в этом переделе означает, что любой, устраняющийся из этой игры, автоматически оказывается в проигрыше. Иначе говоря, борьба за перехват федеральных перераспределительных потоков с точки зрения региональных властей оказывается едва ли не более привлекательна, чем создание у себя условий, благоприятных для развития бизнеса. При этом общий результат этой борьбы – чисто отрицательный, так как речь о растрате ресурсов и сил не для создания нового богатства, а для перераспределения старого.

Более того, местные власти практически в любом случае могут обратить себе на пользу результаты этого перетягивания каната. Все положительное, что происходит в регионе, они приписывают своим достижениям, а все негативное – ошибочной и вредной политике центральных властей.

В этом смысле оказываются совершенно ошибочными предложения о таких конституционных изменениях, которые дадут федеральным властям права назначения и снятия властей региональных (губернаторов). Так как федеральные власти все равно не смогут осуществлять непосредственное управление регионом, то реальная власть останется в руках губернаторов. Но в этом случае резко ослабнет связь между “качеством” этой власти и поведением жителей региона. Ответственность будет переложена на назначающий федеральный центр, который фактически окажется заложником своих назначенцев. Именно так происходило в СССР, где, казалось бы, всесильный генсек был на самом деле выразителем воли первых секретарей обкомов. Именно так происходило в Восточной Европе, где советская политика была заложником тех бонз, которых Москва поставила у власти в Берлине, Праге, Софии. Таких “назначенных” вождей считали марионетками, кого-то из них всегда можно было наказать и снять, но на самом деле процессом управляли именно они.

Наоборот, радикальная регионализация бюджета позволит найти решение проблемы “раздвоенного сознания” россиян. В частности, имеет смысл передать именно на уровень межрегионального согласования такой, казалось бы, сугубо федеральный вопрос как финансирование обороны. Сегодня этот вопрос не поддается рациональному обсуждению граждан. Рассуждения о необходимости “ядерного щита”, “океанского флота” и подобных инструментов никак не корреспондируют с реальным местом защиты от внешнего врага в системе поведенческих приоритетов граждан. В этом смысле задача состоит не столько в том, чтобы увеличить или уменьшить расходы на те или иные компоненты “национальной безопасности”, сколько сделать эти расходы осознанными и приемлемыми для граждан.

Достаточно обратить внимание на следующий факт. Зона, защищаемая российским военным комплексом, за последние годы резко сузилась – она уже не охватывает Венгрию, Польшу, Чехию и другие страны Восточной Европы; из нее фактически вышли Украина, Молдавия, Грузия и т.д. Более того, три страны – Украина, Казахстан, Белоруссия – впервые в мире продемонстрировали, что одностороннее ядерное разоружение возможно. Стоит задаться вопросом – неужели сегодня жители Белгородской области ощущают внешнюю угрозу достаточно серьезной, чтобы содержать, например, атомные подлодки, в то время как жители Сумской области (не говоря уже о жителях Луцкой области или Краковского воеводства) не считают свое стратегическое положение резко ухудшившимся? Видимо, на этот вопрос отвечать должны сами граждане, сами налогоплательщики. Механизмом же поиска ответа может стать переход на финансирование военных расходов из добровольных взносов регионов, согласуемых в рамках межрегиональных институтов (типа Совета Федерации).

Типичная – и совершенно спонтанная – реакция на подобные предложения состоит в разговорах на тему опасности “распада России”. Эта реакция свидетельствует именно о том, что проблема федерализации и регионализации подспудно осознается как ключевая, но еще не стала предметом рефлексии и рационального анализа. Поэтому вопрос об “угрозе распада России” стоит рассмотреть детальнее.

Во-первых, действительно ли распад страны – любой страны – представляет собой “угрозу”? Угрозу – для кого? Если население какого-то региона выступает за отделение, за самостоятельное государственное существование, то очевидно – для него такая сецессия будет благом, а не угрозой. Следовательно, речь идет о тех, кто в данном регионе не живет (пограничный случай смешанного населения мы здесь оставим в стороне). То есть фактически имеется в виду сожаление о том, что кто-то смог выбрать желаемый ему способ государственного существования. Вряд ли следует всерьез рассуждать о таком сожалении.

Во-вторых, даже если распад страны происходит вопреки подлинным интересам населения отделяющейся части (случай, надо сказать, совершенно нереалистичный), то следует ли насильственно препятствовать такому отделению? Безусловно, нет – так как ничто не препятствует воссоединению разделившихся частей, как только ошибочность разделения будет осознана. Параллельно сепаратистским движениям в истории всегда существовали движения ирредентистские, то есть направленные на воссоединение территорий в единое государство. Именно таким образом появились на карте современной Европы Германия, Италия, Польша, Румыния. Именно к такому воссоединению стремились “сепаратисты” Нагорного Карабаха и Приднестровья.

В-третьих, современный русский народ отличается как раз совершенно невиданным уровнем национального единства. Русский язык выделяется от большинства других развитых языков фактическим отсутствием диалектов. В отличие от множества других народов конкретное место рождения не служит важным идентифицирующим фактором в русском национальном пространстве. Социологический анализ подтверждает факт общерусского единства ценностей и мировоззрения, не связанного с региональной принадлежностью.

В-четвертых, единство страны заключается не в том, что в ней существует унифицированная налоговая или регулятивная система. Единство страны – это отсутствие для ее граждан правовых барьеров для передвижения в ее границах, переселения, перемещения грузов, приобретения собственности. Это - принципиальное отсутствие дискриминации по принципу места рождения. Это – не единый правовой режим для всех граждан, а неограниченная возможность выбирать место жительства и, соответственно, любой из существующих на территории страны правовых режимов.

Наконец, при всех постоянных разговорах об угрозе “распада России” еще никто не смог показать, кто же конкретно стремится к такому распаду. Иными словами, налицо комплекс воображаемой угрозы.

Два фактора поддерживают существование этого комплекса.

Один – это сохранение централизованного административно-экономического устройства, не адекватного нынешнему состоянию российского общества. Пока экономическая, да и политическая жизнь России вращается вокруг борьбы “центра” и регионов за права и ресурсы, будет поддерживаться и ощущение их конфликтности, на самом деле чисто искусственной.

Второй – это незавершенный процесс ликвидации СССР, то есть, иными словами, незавершенный процесс становления России как национального государственного образования. Как показывают опросы, как минимум половина населения страны считает распад СССР исторической катастрофой, случайностью, результатом происков недругов России, политической ошибкой и т.д. Характерно, что очень большая доля административной элиты, сосредоточенной в Москве, до сих пор разделяет эти установки. Факт независимости бывших республик для граждан России еще не стал такой же нейтральной исторической реальностью, как, например, факт независимого существования Финляндии или Польши.

Но незавершенность ликвидации СССР проявляется не только в этом. Она выражается и в незавершенности формирования российской государственности как государственности русского народа. С одной стороны, значительные компактные массы русского населения оказались за пределами России, непосредственно соседствуя с ней. С другой стороны, Россия настаивает на сохранении в своем составе ряда нерусских территорий, прежде всего территории Чечни.

“Нормальная” Россия – это Россия русская, страна русского народа, не пытающаяся насильственно пристегнуть к себе территории, компактно населенные теми, кто к русскому народу себя не относит. В нормальной национальной стране вполне могут находиться недостаточно компактные национальные меньшинства или меньшинства, проживающие компактно, но не претендующие на самостоятельную национальную государственность. Ненормальность нынешнего состояния ярче всего проявляется в существовании нелепого, стыдливого выражения “россияне”.

В результате мы оказываемся в переходном положении и не решаемся на окончательный шаг. Как в 1988-1991 годах огромный вопрос реорганизации СССР “упирался” в объективно незначительный вопрос независимости прибалтийских республик, приобретший символическую значимость, так и в наше время вопрос федеративного устройства России оказался заложником объективно совершенно незначительной чеченской проблемы. Пока она не будет решена, пока груз предрассудков не будет сброшен, мы все обречены топтаться на месте, если не отступать назад. Пока мы будем продолжать цепляться за чужое, мы не сможем разобраться со своим. Именно в этом состоит главный исторический урок двадцатого века.

Раскол в умах может происходить по-разному. Он может совпадать с территориальной или национальной принадлежностью людей – тогда результатом раскола оказывается сецессия, сепаратизм, распад империй, потоки переселяющихся народов. Он может совпадать с религиозным, идеологическим расколом – тогда результатом оказывается внутринациональный конфликт, решающийся в ходе гражданской войны. Но он может проходить и в голове каждого конкретного гражданина – и тогда для его преодоления необходимо, чтобы кто-то указал на выход, перевел проблему в новое измерение, до сегодняшнего дня невообразимое. Классическим примером такого поведения стала алжирская политика Де Голля или словацкая политика Гавела – они смогли перешагнуть через десятилетия предрассудков и накопленных взаимных претензий.

Когда-то, рано или поздно – судя по всему, уже очень скоро – будет осознано, что все вопросы российско-чеченских отношений совершенно второстепенны по сравнению с основным, а именно, с вопросом неизбежности и необходимости государственной независимости Чечни. В этом смысле не имеет никакого значения, соответствуют ли действительности утверждения о разнообразных преступлениях, в которых обвиняют тех или иных чеченцев. В конечном счете будет совершенно не важно, кто на кого напал, кто и что взорвал и т.д. Национальная государственность – не награда за хорошее поведение, а неотъемлемое право компактно проживающего народа.

Собственно, именно признание этого постулата и может считаться критерием новой цивилизации. Европейские народа заплатили двумя мировыми войнами за нежелание признать этот принцип – зато сейчас они впервые в истории могут не опасаться друг друга и не вооружаться друг против друга.

После всех событий, произошедших после 1989 года, говорить о “нерушимости существующих границ России” просто несерьезно.

Когда мы сможем решиться на главное – признаем независимость Чечни, территория которой в любом случае после 1991 года России уже фактически не принадлежала – все остальное, включая экономическую реформу и реформу регионального устройства, окажется легко решаемой технической проблемой.

Предлагаемая реформа существенно укрепит единство России. В сегодняшней России трудно говорить о единстве, пока фактически существует институт разрешительной прописки, обеспечивающий насильственное и неравное перераспределение благ между различными категориями российских граждан.

Реальное единство России обеспечивается не формальными законами, не государственными институтами, а тем, что граждане России считают себя таковыми.

Следует указать, что наиболее ожесточенное сопротивление идея регионализации встречает в Москве. Очень значительная часть населения этого города живет за счет своего рода “централизованной ренты” как в денежной форме, так и в административной форме. Это относится и к большому числу журналистов и аналитиков, обслуживающих интеллектуальные потребности центральной власти, и к финансовому сектору, живущему за счет обслуживания перманентного дефицита федерального бюджета. Голос этих групп особенно громко слышен – но их возможное неприятие настоящих предложений в слишком большой степени связано с их узкогрупповыми интересами.

Реформа передает в ведение регионов огромные полномочия. Необходимо обусловить эту передачу полномочий принятием регионами на себя определенных обязательств.

Важнейшим из этих обязательств должно стать неукоснительное соблюдение прав любого гражданина России на беспрепятственное передвижение по территории страны. Жители различных регионов могут обладать различными правами и нести различные обязанности - это будет зависеть от избранного данным регионом экономического курса, от возможностей данного региона - но никто не может быть дискриминирован на основании того, что он родился, вырос и жил до этого в другом регионе.

Иначе говоря, сохраняется принцип единства российского гражданства. Специфические для региона права и обязанности не сохраняются при переезде в другой регион. В частности, все граждане России имеют равные права по перевозке грузов, осуществлению платежей, открытию и ведению дел и так далее. Должно быть запрещено установление внутренних сборов и разрешений за пересечение границ региона. Так же запрещается введение любых нетарифных ограничений торговли, связанных с тем или иным местом производства товара или услуги.

Кроме того, центру может быть предоставлено чрезвычайное право вмешательства в политические процессы на территории региона. Если будет установлено, что происходит нарушение изложенных выше принципов единства России или нарушаются базовые права граждан, совет федерации и президент могут предложить региону проведение чрезвычайных выборов или референдумов по тем или иным вопросам.

В целом такое решение создаст основы для здоровой межрегиональной правовой и налоговой конкуренции. Регион, принявший на вооружение неэффективные принципы регулирования и налогообложения, столкнется с оттоком наиболее производительного населения и капитала.

Охрана общественного порядка должна быть полностью передана в ведение регионов. Они должны устанавливать штаты органов охраны порядка и финансировать их. Внутренние войска и аналогичные структуры ликвидируются. Федеральные учреждения охраны порядка могут создаваться непосредственно регионами или региональными органами охраны порядка на кооперативной основе. Их задачами могут быть постановка единого учета, стандартизация, подготовка кадров.

Вооруженные силы России должны сохранять полное организационное единство. Руководство ими должен осуществлять генеральный штаб, подчиняющийся президенту страны. Финансирование вооруженных сил за счет согласованных федеральных средств должно осуществляться под наблюдением специального межрегионального комитета обороны, сформированного из представителей регионов. Этот комитет утверждает основные направления военного строительства, штаты и расходы не ниже определенного уровня. С ним же согласовываются важнейшие кадровые назначения.

В ведение региона должны быть переданы все расходы по финансированию охраны порядка, здравоохранения, социального обеспечения, пенсионных расходов, начального и среднего образования, городского и местного хозяйства. Региону должно быть предоставлено полное право самому устанавливать размеры этих расходов и механизм их осуществления. Так, регион может осуществить полную приватизацию здравоохранения и начального образования; может ввести ваучерную систему, при которой жители получают сертификаты на оплату данного рода услуг; может сохранить нынешние социализированные механизмы в этой области. Регион устанавливает свою собственную налоговую систему с учетом ограничений, обеспечивающих единство России.

Региональный долг никоим образом не гарантируется Российской Федерацией и ею не контролируется. Региональный (субнациональный) долг не поддерживается гарантией центральным банком; наложить взыскание на собственность региона практически невозможно. В результате субнациональный долг, если и возникнет, будет, скорее всего, очень незначительным. Региональные бюджеты будут в целом сбалансированными.

Те расходы, которые не могут быть переданы на региональный уровень, будут финансироваться за счет согласованного федерального бюджета. К их числу относится оборона, внешняя политика, ряд других направлений.

Понятно, что данная схема носит предварительный, приблизительный, иллюстративный и во многом “абсолютный” характер. В реальности вполне возможно сохранение ряда федеральных налогов и федерального регулирования.

Составными элементами такой реформы должны стать, помимо прочего –

• Отмена таможенных пошлин и таможенных органов;

• Реконструирование центрального банка на принципах “валютного управления”;

• Устранение формальных ограничений на движение капитала и валютные операции;

• Реформа сберегательного банка, в рамках которой вклады населения обеспечиваются стопроцентным резервированием (становятся элементом денежной базы)

• Реформа существующих “естественных монополий”, делающая упор на прекращение государственной поддержки их искусственного монопольного статуса;

• Реформа существующего федерального регулирования

Все сказанное выше имеет общее значение, не связанное с конкретными обстоятельствами российского руководства. Соответственно, следует остановиться на этих специфических факторах.

Надо прямо сказать, что в обществе стремительно нарастает осознание тупиковости нынешней ситуации вокруг Чечни. Наряду с этим существует постоянное, фоновое ожидание “настоящей” экономической реформы. При этом такое ожидание порождается не ощущением наступающей катастрофы, как это было в конце 1991 года, а внутренней неудовлетворенностью существующим экономическим устройством, которое не воспринимается как эффективное и долгосрочное.

Такая ситуация чревата рядом трудностей. Одновременно с отсутствием ясно наблюдаемого кризиса (что само по себе, безусловно, благоприятно), ставящего всех перед выбором “здесь и сейчас”, общественная неудовлетворенность продолжает нарастать, во многом подсознательно. Краткосрочный политический расчет не позволяет инициировать резкие, содержательные реформистские шаги, нацеленные на средне- и долгосрочную перспективу. При этом продолжается эрозия доверия к руководству, и без того основанная большей частью на инерции (типа “от добра добра не ищут”) и эмоциональной накачке.

Отличие нынешней власти от предшествующей состоит в том, что Б. Ельцин с самого начала был фигурой исторического масштаба. Этот масштаб был задан как минимум тремя эпизодами – октябрем 1987 года, августом и декабрем 1991 года. Решения, принятые первым президентом России в эти переломные моменты, обеспечили ему пожизненный иммунитет от любых обвинений, как в России, так и во всем мире. К сожалению, этот гигантский политический капитал был растрачен по большей части впустую. Сегодня российское руководство этим капиталом не обладает.

В значительной степени поддержка избирателя была связана с частичной актуализацией самых темных сторон общественного сознания – подспудной готовности к осуществлению геноцида (“закатать Чечню в асфальт”), который, в свою очередь, отражает существование комплексов вины и неполноценности. Не говоря уже о моральной проблематичности опоры на такую поддержку, следует указать на ее крайнюю неустойчивость. Опора на инстинкты ненадежна, она заставляет соответствующего лидера превращаться в беспринципного демагога, толкает его к новым и новым авантюрам для оправдания своего имиджа. Беда в том, что при этом теряется ощущение реальности, осознание барьеров, понимание как встроенности своей страны в мировое разделение труда, так и благотворности этой встроенности. В общем, приходится всячески надеяться, что Россия не пойдет по этому пути.

Отсутствие наблюдаемых прорывов в нужном направлении делает власть уязвимой к традиционным приемам политической борьбы, особенно в ее российских вариантах, включающих дозированное использование реального или выдуманного “компромата”.

Какие продуктивные прорывы возможны в нынешней ситуации?

Это, во-первых, открытое признание неизбежности государственной независимости Чеченского республики с вытекающими отсюда шагами и действиями.

Это, во-вторых, признание русского национального характера России, ставящего остальные народы перед альтернативой – либо отделяться, либо стать национальным меньшинством (естественно, при полном равенстве гражданских прав).

Это, в-третьих, отказ от бездумного следования устоявшейся после войны на Западе догме “нерушимости границ”. Надо исходить из того, что границы отражают жизнь людей, служат людям – а вовсе не люди служат границам. Если, например, население Нагорного Карабаха, Приднестровья или Северного Кипра предпочитает независимость или включение в состав другого государства, то нет никаких оснований, чтобы мы отказывали им в этом праве.

Мы не должны закрывать глаза на то, что постсоветские границы могут в среднесрочной перспективе подвергнуться ректификации. Судьбу территории решает живущий на ней народ. Именно ему принадлежит право на отделение и право на объединение. Соответственно, Россия в принципе не может как предъявлять каких-либо территориальных претензий, так и гарантировать границы других стран.

Наконец, такого рода прорывом может стать региональная реформа наподобие той, что описана выше.

Борис Львин, апрель 2000 г.